Hacia un renovado marco conceptual de Política Exterior: visión contemporánea desde una perspectiva global y regional a la luz de la emergencia de nuevos actores internacionales (página 2)
En un primer momento la política exterior
operó en un mundo relativamente estable y simple, el
escenario internacional estaba ocupado fundamentalmente por la
relaciones entre las grandes potencias. Sin embargo, en el mundo
de hoy, pasados 63 años después de la segunda guerra
mundial, y 17 años desde el colapso de la Unión
Soviética; refleja un escenario internacional cada vez
más dinámico e interdependiente, del cual; se
deriva la creciente complejidad del mundo moderno en general y
del sistema
internacional en particular.
Los mismos que, según advierte Luciano Tomassini,
han obligado a los Servicios
Diplomáticos "a profesionalizarse y sectorializarce en un
grado desconocido en el pasado, aprender a trabajar en coordinación con otras agencias o
dependencias del Estado, tomar
en cuenta la posición de una serie de sectores
representativos de la sociedad civil,
la economía o la política, así
como vincularse en el exterior con un número mucho mayor y
más heterogéneo de actores gubernamentales y no
gubernamentales".
Es por ello que el Ministerio de Relaciones Exteriores
del Perú ha necesitado del concurso de otras entidades del
Estado en sus negociaciones internacionales bilaterales o
multilaterales debido a la densificación de temas en la
agenda produciendo una tecnificación de la diplomacia y,
en consecuencia, compartiendo en la práctica ese rol de
negociación, conjuntamente con otros
Ministerios,
como el caso: de los Ministerios de Comercio Exterior
y Turismo, o la
Cartera de Economía, de manera qué, esta
facultad que antes le eran exclusivas, se han hecho extensivas a
otras instituciones
del Poder
Ejecutivo e inclusive ha generado la creación de otras
entidades especializadas, diferentes al Ministerio de
Relaciones Exteriores con proyección externa, como Prompex
por citar un caso.
Por tanto, siguiendo este orden de ideas,
analizaré a los diferentes actores no gubernamentales que
confluyen en la escena internacional, los cuales, reitero han
originado una redefinición del marco conceptual de la
política exterior, en cuanto a su campo de acción,
dejando de estar centrada exclusiva y fundamentalmente en
cuestiones de carácter político, militar o
jurídicas, que como correlato de un mundo cada vez
más complejo, dinámico e interdependiente, ha dado
paso a la ampliación y tecnificación de la agenda
internacional global, en el cual, se incluyen temas de interés
prioritario para todos los sujetos de Derecho
Internacional que intervienen y confluyen en el frente
externo, los mismos que han desencadenado en una profunda
connotación económica y comercial.
En ese sentido, la presente investigación, abordará en un primer
momento el análisis política exterior entendida
como política pública y los principales
determinantes que influyen en el proceso de toma de
decisiones, así como, los efectos de la convergencia
de nuevos sujetos o agentes no gubernamentales en la dinámica internacional, los cuales, obligan
a un mejor planificación de la política
exterior, la misma que ha dado lugar a una tendencia en la
práctica hacia el empleo de la
diplomacia multilateral, así como, la
especialización de nuestros Servicio
Exteriores, de acuerdo, a las necesidades y nuevos
desafíos que plantea un mundo global.
CAPITULO I – POLITICA EXTERIOR Y DERECHO
INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEO
1.- PANORAMA GENERAL
Al abordar y sumergirnos en el mundo del Derecho
Internacional de nuestros días, vale decir el
contemporáneo, conviene resaltar la existencia de
necesidades que debemos enfocar para llegar al punto esencial,
materia de la
presente investigación, como lo es la problemática
de los determinantes de política exterior, en un mundo de
constante cambio.
Y es que la política exterior esta estrechamente
vinculada al Derecho Internacional, a partir de los principios,
tratados y
postulados de carácter universal recogidos en nuestras
Constituciones Políticas
a lo largo de nuestra historia republicana, los
cuales; constituyen objetivos
específicos y concretos destinados a ser desarrollados en
el seno de las diferentes organizaciones
internacionales de alcance regional o universal, así como,
ante los diversos Estados que integran el Sistema Internacional
en sus relaciones hemisféricas, las mismas que contribuyen
y constituyen acciones
promotoras del derecho internacional
contemporáneo.
Para el presente capítulo, esbozare los
determinantes de política exterior, así como, el
proceso
vinculado a la toma de
decisiones.
2.- FACTORES
CONCOMITANTES EN LA ELABORACIÓN Y DISEÑO DE LA
POLÍTICA EXTERIOR
En el análisis del proceso de toma de
decisiones de la política exterior se advierte que,
para su formulación y diseño influyen toda una gama de
factores situacionales internos (los cuales responden a
procesos
sociales, económicos y políticos que vive cada
Estado: factores congénitos al país) y externos
(cambios experimentados en el escenario externo y
relacionados a la influencia que recibe el país como
consecuencia de su ubicación y rol dentro del sistema
internacional).En ese sentido, "al referirse a los insumos que
alimentan el proceso de toma de decisiones de política
exterior Kegley y Wittkopf, señala que deben
distinguirse entre determinantes internos y externos. Dada la
diversidad de Estados así como sus distintas
ubicaciones dentro del sistema internacional
contemporáneo resulta difícil generalizar
respecto de la influencia que un determinante o la
combinación de algunos de ellos pueden ejercer, todo
estos responderán al grado de complejidad que una
determinada sociedad
presenta. Lo cierto es que los órganos o entes
decisorios solo aspiraran a dirigir una política
exterior eficiente y coherente no sólo sobre la base
de sus intereses sino también de acuerdo a sus propias
capacidades". 1De lo dicho se colige, que la política
exterior:2"Será producto
de una interacción compleja entre factores
presentes tanto dentro como fuera de las fronteras de un
Estado. En tal sentido, al referirse a la importancia de
considerar tanto los factores internos como los externos,
se evidencian aun más, cuando se trata de reducir al
mínimo el riesgo que
la implementación de determinada acción
política exterior pueda implicar".Tal como afirma García Bedoya 3
"el buen éxito de una política
estará pues, evidentemente condicionado (…) a la
reducción al mínimo de ese campo de
incertidumbre."2.2.- ENTES ESTATALES VINCULADOS AL
QUEHACER EXTERNODebido a la complejidad y especificidad del
escenario internacional y a la convergencia de diferentes
actores internaciones no estatales, es que se ha producido
una ampliación y tecnificación de la agenda
internacional global.Lo cual ha requerido que en el caso del Ministerio
de Relaciones Exteriores del Perú necesite del
concurso de otras entidades del Estado, en sus negociaciones
internacionales a nivel bilateral o multilateral, permitiendo
que comparta ese rol conjuntamente con otros Ministerios y,
es el caso, de los Ministerios de Comercio
Exterior y Turismo, o la Cartera de Economía, de
manera qué, esta facultad que antes le eran
exclusivas, se han hecho extensivas a otras Instituciones del
Poder
Ejecutivo, lo cual, inclusive ha generado la creación
de otras entidades especializadas, diferentes al Ministerios
de Relaciones Exteriores, con proyección externa, como
Prompex por citar un caso, que es una institución
pública que tiene como finalidad la promoción del turismo y la imagen del
Perú en el exterior .Asimismo, cabe resaltar que con el inicio del
proceso de descentralización en el 2002, se
crearon oficinas descentralizadas del Ministerio de
Relaciones Exteriores del Perú, conocidas como
ODE’s cuyos objetivos son entre otros, además de
identificar espacios de diálogo y negociación externos,
insertar las capacidades locales en la economía
regional y mundial e impulsar desarrollo
fronterizo, tal como lo establece el Decreto Supremo Nº
020-2002-RE, deben:"Cooperar y proveer asesoría
técnica a los gobiernos locales en sus vinculaciones
externas, y también proponer nuevos contenidos y
perspectivas regionales en la política exterior
peruana", a efectos de darle un carácter plural
a la agenda de desarrollo nacional y nuevos contenidos a la
política exterior del Perú.Por otro lado, es preciso, dejar en claro que,
la Política Exterior, en la mayoría de
Constituciones, es dirigida por los Jefes de Estado, y esta
no es la excepción en el caso del Perú, tal
como esta establecido en su artículo 118º, inciso
11, de la Carta
Política vigente.La política exterior, sin embargo, se
hace efectiva a través de la Cancillería,
quienes son los que finalmente ejercen representación
del Estado en el ámbito internacional, por intermedio
de su Servicio Diplomático.Al respecto, la Ley
Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores del
Perú Ley Nº 26112 en su artículo 5º,
establece como una de sus funciones:"La de participar en la formulación,
ejecución y evaluación de la política
exterior conforme a la política general del
Estado".Por lo tanto, los entes vinculados al quehacer
externo además del Presidente de la
República, y el Ministerio de Relaciones
Exteriores a través del Canciller y el Servicio
Diplomático de la República, incluye
también a todos los entes pertenecientes a los
diferentes niveles de gobierno
con proyección externa, de acuerdo a sus competencias
establecidas por ley, por ejemplo, los gobiernos locales o
regionales en el Perú, en lo que respecta, a materia
de endeudamiento externo, sus facultades están
limitadas o restringidas debido a que ésta es competencia exclusiva del gobierno central,
por lo que; para tal efecto requieren de autorización
previa de esta última.En el caso del
Canciller:4"Como jefe de la diplomacia de su país
imprime por lo general una tónica en la
política exterior. Junto con los Jefes de Estado, los
Ministros de Relaciones Exteriores, comprometen
internacionalmente a sus países".2.3.- EL
PROCESO DE TOMA DE DECISIONESEl proceso racional de toma de decisiones
obliga a establecer objetivos de política exterior en
su fase de elaboración.Rosenau identifica cinco factores, los cuales
influencian el proceso de toma de decisiones sobre
política exterior:5"En primer lugar figuran, las variables
idiosincráticas, es decir, la influencia de
valores, talentos y experiencias previas de los tomadores
de decisiones. Así, un componente subjetivo viene a
marcarle un carácter al comportamiento externo del
Estado, lo que a la vez hace diferente a una
política exterior de otra. Un segundo elemento
está dado por el rol y posición que
desempeñan los representantes del Estado. Es decir,
dependiendo de la posición que ellos ocupen y cual
fuere el peso específico del Estado al que ellos
sirven, así será lo que representen y defiendan
en el sistema
internacional. La tercera y cuarta
variables están determinadas por la
estructura burocrática gubernamental y el impacto
de fuerzas no gubernamentales, las cuales; combinadas
convierten la toma
de decisiones sobre política exterior en un
proceso complejo. Finalmente, figuran las influencias
provenientes del sistema
internacional, las cuales condicionan o modifican el proceso
de toma
de decisiones".De acuerdo con J. N. Rosenau, estas
variables no trabajan necesariamente
en forma independiente. Todo depende del tipo de
situación que los representantes del Estado tengan que
enfrentar para poder discernir el tipo de variables que
influyen la toma de decisiones y el comportamiento externo
del Estado.Por lo tanto, se colige según refiere
Luis Alberto Ceruti (citando a Carlos Eduardo Mena) que en el
proceso de toma de decisiones:6"Primero hay un componente inicial de
identificación y reconocimiento de problemas
y oportunidades, en el que va a haber una marcada influencia
de
valores, talentos y experiencias
previas de los tomadores de decisiones.Asimismo, el proceso de identificación
de problemas y necesidades es de suma importancia ya que de
advertirse una mala definición del problema puede
afectar el proceso en su totalidad.Segundo, el problema requiere ser
contextualizado, lo que demanda
tomar en consideración la relación entre los
participantes en el proceso político, sus valores,
sus recursos.
Eso permitirá apuntar no sólo a una
definición del problema, sino adjudicarle el grado de
importancia frente a otros.Todo este proceso será complementado
con una fase de seguimiento que apunta a tener información respecto a los resultados e
impactos que las políticas implementadas han
generado".Sin embargo, el hecho que se haya procedido a
la identificación de objetivos externos y que se hayan
establecido mecanismos o procedimientos para alcanzarlos no quiere
decir, que el resultado va a ser exactamente el que el Estado
ha concebido en su agenda.Por el contrario, como señala Carlos
García Bedoya:7"No es posible para el Estado conseguir esos
objetivos plenamente, por cuanto, entra, probablemente, en
una confrontación con otras entidades similares a el,
con otro tipo de decisiones igualmente autónomas que
las suyas, que convergen en ese ámbito distinto al de
su propias soberanía, que es el ámbito
internacional".Seguidamente, agrega que:
"Entonces allí encontramos una
convergencia o una colisión de políticas
exteriores que provienen de centros autónomos de
decisión, y cada uno de ellas, a su manera, busca la
propia satisfacción de sus intereses, muchos de los
cuales son conflictivos con intereses de otros
Estados".En consecuencia, la concurrencia de toda esta
gama de intereses, convergen en un área distinta al
ámbito interno de los Estados, al que podemos
denominar escenario internacional o externo, dentro del cual;
se genera una compleja gama de relaciones que son las que dan
origen a las relaciones
internacionales.3.- ELEMENTOS DE
ANÁLISIS3.1.- PRINCIPALES
VARIABLESPor variable entendemos los factores reales
que con mayor frecuencia intervienen en la formulación
de la política exterior.Mencionaremos las siguientes
variables:8"La primera se refiere a la visión o
interpretación que tenga un
país, un gobierno u otro actor internacional acerca
del contexto externo. Esa visión puede referirse a
la estructura internacional, a la
jerarquía que dentro de el ocupan los distintos
actores, a su propensión a la estabilidad o al
cambio, y a sus tendencias o a la dirección en que el sistema
evoluciona.La segunda variable se refiere al sistema
político o al régimen de gobierno del
país que formula la política. Es indudable
que una misma situación será respondida en
forma diferente según el país sea grande o
pequeño, posea un sistema económico
capitalista o socialista o tenga un régimen
político autoritario o
democrático.Una tercera variable se refiere al marco
institucional en que se elabora la política. Se
trata de un tema estrechamente vinculado con el sistema de
gobierno pero que se diferencia de este porque incluye una
mayor número de elementos institucionales. Ya se
mencionaron las diferencias que presentan los
regímenes autoritarios y democráticos en
cuanto a la elaboración de la política
exterior. Hay diferencias no menos significativas entre un
sistema federal y otro unitario o entre un gobierno
presidencialista o parlamentarista"3.2.- EL INTERES NACIONAL Y LA AGENDA
INTERNACIONALHay que resaltar que, el concepto de
agenda ha suplantado al de interés nacional, por
cuanto no existe un solo interés nacional sino varios
intereses nacionales, sobre todo, porque éste ha sido
usualmente utilizado para justificar decisiones autoritarias.
Este es el mismo tenor seguido por Luciano Tomassini quien
afirma que el concepto de agenda incluye un conjunto de
intereses o temas más específicos, susceptibles
de ser operacionales; debido a
que:9"Este concepto obedece a la percepción de que en un mundo cada vez
más transnacional, más interdependiente, y
más complejo, en que actores internacionales
(gubernamentales y no gubernamentales) proliferan, los
intereses nacionales se vuelven más sectorializados,
desagregados y específicos, por lo que cada vez
resulta más difícil englobar todos estos
aspectos bajo el concepto abstracto de interés
nacional. En un mundo de este tipo ese conjunto de intereses
específicos pasa a configurar una suerte de agenda
internacional cuya elaboración se convierte en una
tarea central de la planificación de la
política exterior"Asimismo, cabe indicar que 10 "el
concepto de interés nacional se utiliza al mismo
tiempo
como instrumento de análisis y como componente de la
política exterior. En la práctica, sin embargo,
resulta menos útil en el primero de estos roles
mientras que los estadistas parecen no poder prescindir de
él en el segundo de ellos. Por lo tanto, aunque por su
generalidad el interés nacional ha dejado de ser
útil como herramienta analítica, debido a su
carga emocional y a que propia generalidad no permite fijar
objetivos muy precisos en un mundo tan técnico y
complejo, o sirve para justificar cualquier propósito,
el concepto sigue orientando (o pretende orientar) la
política exterior de los Estados".CAPITULO II – PARTICIPACION MULTILATERAL
DE LOS ESTADOS CON ENTIDADES NO GUBERNAMENTALES EN EL
ESCENARIO INTERNACIONAL1.- COYUNTURA ACTUAL
Si bien es cierto que, el Estado es el sujeto
de Derecho Internacional por excelencia, éste ya no es
el único actor o sujeto en las relaciones
internacionales, debido a la emergencia de nuevos actores no
estatales en el escenario internacional, como consecuencia,
del surgimiento de una nueva dinámica de integración económica, las
cuales, han producido entre otros el triunfo del sistema
capitalista como modelo
económico, lo cual; se refleja a través de
diversos hechos históricos producidos durante la post
guerra (II
guerra
mundial), siendo el caso por ejemplo, de la caída
del Muro de
Berlín o el colapso de la Unión
Soviética, las cuales, han influenciado en la
reconfiguración la estructura del sistema
internacional.Da tal forma que, con la aparición de
nuevas organizaciones internacionales: entidades
transnacionales, así como; de organismos no
gubernamentales, han llevado a la aceptación de otros
sujetos de Derecho Internacional dentro del escenario
externo.De esta manera, el Estado ha dejado de
monopolizar el manejo de la relaciones externas, y nuevos
agentes comienzan a intervenir en ellas tanto gubernamentales
como no gubernamentales, este es el caso, de las
Organizaciones Internacionales: las ONG´s y las Empresas
Transnacionales, como corolario de los acelerados procesos de
globalización e integración que plantea la
dinámica internacional.2.-
ORGANIZACIONES INTERNACIONALESLas organizaciones internacionales
intergubernamentales de alcance regional o universal
tradicionales y/o emergentes se encuentran en un momento de
expansión y consolidación, sobre todo, con
énfasis en materia de protección de derechos
humanos y promoción de seguridad,
paz y cooperación internacional.De tal forma que, el resultado de
11 "su crecimiento e importancia es una
consecuencia directa de la II Guerra mundial cuyo mejor
resultado se expresa en la creación de la
Organización de la Naciones
Unidas que tan pronto como entro en funciones, reagrupa e
incorpora a su ámbito el conjunto de organizaciones
preexistentes como la Organización Internacional del Trabajo o
la Unión Postal Universal por mencionar un par de
ejemplos. A continuación, se crean organizaciones de
carácter regional importantes como la
Organización de Estados Americanos, la
Organización de la Unidad Africana, o la Unión
Europea".Las organizaciones internacionales nacen por
la voluntad propia y soberana de los Estados que los crean en
base a tratados y tienen como característica esencial
que cuentan con toda una estructura funcional de
carácter permanente.Al respecto, Luis Solari Tudela define a las
organizaciones
internacionales:12"Como entidades de carácter
permanente integrado por sujetos de Derecho Internacional,
dotadas de una estructura orgánica estable destinada
a cumplir las funciones y objetivos que les señale
su instrumento constitutivo y aceptadas por la comunidad internacional".Las organizaciones internacionales se
caracterizan: por ser entes con una voluntad autónoma
distinto al que los conformaron, asimismo, son organizaciones
con carácter permanente, y tienen una finalidad
cooperativa.A continuación, abordaremos los dos
nuevos actores emergentes en la escena internacional como
son: las empresas transnacionales y los organismos no
gubernamentales:2.1.- EMPRESAS
TRANSNACIONALESEduardo White define a la empresa
transnacional 13 "como el conjunto de sociedades
funcionando al mismo tiempo en varios países y, por lo
tanto, bajo diferentes leyes y
jurisdicciones nacionales, pero unidas por un lazo vertical
de control
entre la sociedad matriz y
las sociedades filiales que se expresa por lo general, a
través de la propiedad
del capital
accionariado. No obstante, una definición mas integral
de empresa
transnacional de acuerdo a los publicistas es aquélla
que la concibe como una firma que posee y maneja unidades
económicas en dos o más países que, por
lo general, entraña inversión extranjera directa por parte
de una empresa y
la propiedad de unidades económicas en varios
países. Dicha inversión extranjera implica la
extensión del control gerencial, las cuales rebasan
las fronteras nacionales".Juan Miguel Bàkula refiere
que:14"Estos grandes conglomerados se diferencian
de las ONG’S en su finalidad: las ONG´S no
persiguen fines de lucro y las empresas transnacionales son
las más grandes productoras de utilidad
económica que ha conocido la historia de la
humanidad".Según Fabián Novack sus
características son:15– "Centralización de decisiones
importantes con respecto a las filiales o sucursales, pero
con delegación de las decisiones ordinaria a
estas.– Control de filiales y sucursales a
través de la propiedad total de las mismas, salvo
casos excepcionales como en el Japón que se asocia a capitales
locales.– Poder superior de mercado
frente al de la empresa local.– Posesión de tecnologías de
punta. Las empresas transnacionales se sirven de la tecnología y conocimientos sofisticados
de mercado –estrategias de mercadotecnia– lo cual se traduce en la
penetración en cualquier mercado externo, la mayor de
las veces exitosas y en función a las decisiones emanadas de la
empresa matriz. Estas empresas se caracterizan por el
gigantismo y la complejidad estructural que logran
alcanzar.– Por último, la empresa transnacional
se caracteriza por erigir barreras al acceso a los mercados a
través de sus inversiones. En las industrias
oligopólicas, donde las economías de escala y
demanda interna son factores importantes para la capacidad de
competencia internacional, la firma invierte en muchas
economías, con el propósito de evitar el
surgimiento de rivales extranjeros. En este intento, la
empresa por lo general se encuentra apoyada incentivada por
la política comercial e industrial del gobierno de su
país de origen."2.2.-
ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES
(ONG’S)En el ámbito de las relaciones
internacionales, la presencia de las ONG’s es un
fenómeno creciente, en contraste con otros sujetos
internacionales en
extinción.16Se puede afirmar que son asociaciones,
fundaciones o instituciones civiles sin fines de lucro,
constituidas por personas privadas o públicas,
físicas o jurídicas, y creadas por
economías privadas o mixtas, según el derecho
interno de los Estados. Marcel Merle define a una ONG como
17 "todo grupo,
asociación o movimiento
constituido con carácter permanente por personas
particulares que perteneciendo a diversos países,
tiene el objetivo
de alcanzar objetivos no lucrativos".Estas organizaciones tienen como finalidad
constituirse en grupos de
presión y desarrollar actividades transnacionales
diversas en el ámbito académico,
técnico, social o humanitario.La doctrina publicista suele atribuir cuatro
características a estas ONG’s que se derivan en
buena cuenta de su definición y
son:18"-En cuanto al carácter internacional
se refiere al hecho de que estas apuntan a una acción
conjunta de alcance internacional a través de una
estructura también internacional.– En cuanto a su composición no
gubernamental las ONG’s internacionales se caracterizan
por estar conformadas por personas individuales, es decir,
por grupos no
oficiales, sin embargo en la práctica, existen casos
en los que participan los Estados, representados por
organismos oficiales con competencias especificas en la
materia objeto de las actividades de la
organización.– Sobre su origen, mientras las organizaciones
de carácter gubernamental se crean mediante tratado,
las ONG’s se crea a través de un acuerdo de
voluntades de personas física o
jurídicas".En este sentido, se manifiesta el Consejo
Económico y Social con respecto a las ONG’s en
su Resolución 288 B (x) "cualquier organización
internacional no creada vía acuerdos
intergubernamentales, se considera como organización
no gubernamental".Finalmente, en relación a los
propósitos y fines de las ONG´s, cabe anotar que
"ellas plasman diferentes modalidades de acción
colectiva y canalizan aspiraciones e intereses de personas
privadas, llegando a veces a ejercer una influencia
considerable en las relaciones internacionales, merced de los
medios
técnicos y financieros que poseen, a la capacidad de
difusión que tienden, al poder de
representación en la opinión publica que
disfrutan y a la variedad de funciones que
asumen":19"Sobre esto último, hay que anotar que,
las ONG’s hoy en día asumen funciones que antes
eran consideradas de responsabilidad exclusivas de los Estados.
Actualmente, se ocupan de las actividades más
diversas, y gozan de cierto reconocimiento
internacional".De esto se concluye, que las ONG’s se
diferencian de las organizaciones internacionales
intergubernamentales según advierte Fabián
Novack no por su origen sino por su composición. Es
decir, que mientras las organizaciones internacionales de
carácter intergubernamental son creadas mediante
tratado, las ONG’s surgen de una acto de derecho
interno de un Estado o un particular y se rigen según
la legislación en donde se
constituyen.CAPITULO III – DIPLOMACIA Y
POLÍTICA EXTERIOR1.-
VINCULACION ENTRE DIPLOMACIA Y POLÍTICA
EXTERIORExiste una vinculación estrecha entre
la Política Exterior y la Diplomacia, en primer lugar,
la diplomacia es entendida en su acepción
genérica como la capacidad de entendimiento de las
personas, a través del diálogo, el consenso y
la negociación.Técnicamente, el concepto de diplomacia
tiene diferentes acepciones, por cuanto esta no sólo
es utilizado como sinónimo de política exterior
sino también de Carrera Diplomática pero en
estricto viene a ser la herramienta o 20"el
arte de poner
apropiadamente en práctica la política
exterior" tal como lo define el Embajador Pérez de
Cuellar. Sin embargo, definirla como arte, hoy en día,
ya no armoniza con los avances contemporáneos en
gestión
pública.El Embajador Hubert Wieland define diplomacia
como:21"La técnica de que se sirven los
Estados para comunicarse entre si a través de
representantes formales y otros, a fin de, en
ejecución de la política exterior, articular,
coordinar y asegurar sus intereses, utilizando diversos
medios, principalmente, la
negociación."De lo dicho se colige que, la diplomacia es el
medio utilizado para materializar y hacer realidad la
política exterior de un país, la misma que, se
hará efectiva a través de sus relaciones
diplomáticas con los diversos sujetos que integran el
sistema internacional, las cuales; deberán
ceñirse a ciertos lineamientos o parámetros
denominados política exterior.Por otro lado, Ernesto Pinto – Bazurco
Rittler, refiere que la
diplomacia:22"Hoy en día, se le puede definir como:
la actividad profesional dedicada al desarrollo de las
relaciones oficiales lícitas entre los países,
así como en la preservación de los derechos de
la nación que representan o
también, como en el modo profesional de conducir la
política exterior de un Estado mediante acciones
oficiales. En esta definición se da valor al
aspecto formal que tiene el ejercicio diplomático,
así como al necesario profesionalismo que este demanda
en el complejo mundo de las relaciones
internacionales".Cabe mencionar que, la percepción de
diplomacia ha cambiado en los últimos años,
debido a que antes era concebida como una herramienta de
defensa ante amenazas externas. Sin embargo, hoy en
día, es utilizada no sólo para fortalecer los
lazos de amistad
con los países vecinos y demás países
que integran el sistema internacional, sino que
también, permite la facilitación del comercio,
el turismo, las inversiones, como resultado del
fenómeno globalizador y la visión
integracionista de quienes la ejercen y
promueven.Por lo tanto, la política exterior es
la que da las directrices a la función
diplomática y ésta a sus vez es una de las
herramientas más útiles de la
política exterior.Al respecto, Luis Solari Tudela refiere
que:23"La diplomacia trata de hacer realidad, en
cada país y en los organismos internacionales, las
acciones de su política exterior a través de
los contactos con el gobierno, con los medios de prensa y con
las instituciones del país donde el agente
diplomático esta acreditado".2.-
CRITICA DE LA NOMENCLATURA
CONCEPTUAL DE POLÍTICA EXTERIOR
EXISTENTECon respecto al concepto de política
exterior la doctrina a elaborado diversas definiciones y, en
la mayoría de ellas, "se limitan a la fase
ejecutiva dejando en vacío la parte de su
elaboración", que ha sido abordado en extenso en
este capítulo, la misma que se va a dar como
política pública dentro del marco de un sistema
político determinado.En el caso de la política exterior,
esta constituye una política pública, la cual
ha adquirido gran importancia por sus implicancias y alcances
en la arena internacional. Es por ello que, en su
elaboración van a influir toda una gama de factores
internos y externos determinantes al momento de establecer la
agenda internacional de un país.Luis Solari Tudela define la política
exterior como:24"Un conjunto de acciones en la arena
internacional destinadas a servir a sus intereses
nacionales".Asimismo, el Embajador Javier Pérez de
Cuellar conceptualiza a la política exterior
como:25"El conjunto de posiciones y acciones que
adopta un Estado en su relación con otros Estados o en
el seno de organismos internacionales con la finalidad de
preservar su seguridad, sus intereses e
influencia".De esta conceptualización se advierte
que éstas no toman en cuenta su "fase de
elaboración", el cual, implica un proceso de toma
de decisiones previo. Y se ha dejado claramente establecido
en la presente tesis que
la política exterior comporta un conjunto de
decisiones que rigen la conducta
externa de los Estados, los mismos que son el resultado de un
proceso político, económico, social en el que
influyen factores endógenos y exógenos
coyunturales.Asimismo, se ha dejado en claro que, el
termino "interés nacional" a quedado en desuso,
el cual, ha sido suplantado por el concepto de agenda, la
misma que tiene un carácter más plural, y en la
que confluyen un conjunto de intereses y objetivos
específicos.Carlos García Bedoya 26
"concibió la política exterior peruana
resumiéndola en ocho temas: territorio, mar,
integración, potencia
dominante, países convergentes, posiciones
divergentes, países coincidentes y organismos
internacionales. Estos ocho temas no tienen un tratamiento
único sino que lo somete a un triple enfoque: el
político, el económico y el cultural, porque a
través de estos grandes mecanismos es que un
país potencializa su capacidad de aprovechamiento de
sus posibilidades internacionales".Finalmente, por todo lo expuesto, podemos
definir a la política exterior como corolario de un
conjunto de decisiones que responden a principios, valores,
factores internos y externos concretos, que rigen el
comportamiento externo de un Estado en sus relaciones
internacionales con otros Estados, con organizaciones
internacionales intergubernamentales de alcance universal o
regional, y con otros sujetos con personalidad jurídica internacional, a
efectos de promover, y defender los intereses incorporados en
su agenda externa y demás derechos vinculados al
Estado y sus connacionales ante la Comunidad
Internacional.Por lo tanto, es necesario e indispensable
advertir que para establecer un concepto actualizado y
moderno de política exterior se debe tomar en cuenta
no sólo a los nuevos actores no gubernamentales
emergentes en el escenario internacional sino también
que, como toda política en general, la política
exterior esta compuesta como refiere Willian Hanzleton por
"decisiones y acciones" sin perjuicio de los casos de
"inacción" que señala Francesc Pallares,
por cuanto, "una política puede consistir
también en aquello que no se ésta
haciendo".En tal sentido, no se puede soslayar bajo los
fundamentos y argumentos expuestos que toda política
en general y con mayor razón la política
exterior pasa necesariamente por un proceso de toma de
decisiones.En este orden de ideas, al momento de definir
y establecer un concepto de política exterior los
tratadistas no sólo deben tener en cuenta su "fase
de ejecución" entendida como un conjunto de
acciones o posiciones, tal como afirma el Embajador Javier
Pérez de Cuellar entre otros autores, sino
también deben enfocar su "fase de
elaboración" que es en donde surgen las decisiones
que rigen el comportamiento externo del
Estado.
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"El Rol Proactivo de las denominadas Oficinas
Descentralizadas del Ministerio de Relaciones Exteriores
del Perú en la identificación de factores
situacionales internos de política exterior.
Análisis y Propuestas", Tesis para optar el
Título de Magíster en Diplomacia y Relaciones
Internacionales, Academia Diplomática del
Perú. - 6.- García Bedoya, Carlos (1992),
"Política Exterior Peruana Teoría y Práctica".
Academia Diplomática del Perú, 2da Edición. - 7.- Pallares, Francesc (1988), "Las
Políticas Públicas: el Sistema
Político en acción". En Revista
de Asuntos Políticos Nº 62. Citado en "Las
Políticas Públicas: productos del Sistema
Político". Dirección Web: - 8.- Pérez de Cuellar, Javier (1997),
"Manual de Derecho Diplomático". Fondo de
Cultura Económica, México. - 9.- Pinto-Bazurco Rittler, Ernesto (1995),
"Derecho Internacional: política exterior y
diplomacia", Fundación
Konrad. - 10.-Pinto-Bazurco Rittler, Ernesto (1997),
"Diccionario de Relaciones
Internacionales", Ed. Universidad de Lima,
Perú. - 11.- Ramírez Brenes, Juan Carlos (2002),
"La cooperación internacional en la coyuntura de
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administración Arias 1986-1990". Tesis de
grado para optar por el Título de Licenciado en
Relaciones Internacionales. Universidad Nacional
Autónoma Campus Omar Dengo, Heredia- Costa
Rica. - 12-. Novack Talavera, Fabián y
García-Corrochano Moyano, Luis (2002), "Derecho
Internacional Público: Sujetos de Derecho
Internacional", Tomo II, Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú,
Instituto de Estudios Internacionales. - 13.- Solari Tudela, Luis (2004),
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(1989),"Relaciones Internacionales: Teoría y
Práctica", PNUD-CEPAL Proyecto
de Cooperación con los Servicios Exteriores de
América Latina. - 15.- Wieland Alzamora, Hubert (1999),
"Manual del Diplomático", Fondo Editorial de
la Fundación de la Academia Diplomática del
Perú.
Autor:
Alex Amado
Rivadeneyra(Perú).
Datos del Autor:
Optó el Título de Abogado con la
Tesis intitulada "El Sistema Interamericano de
Protección Internacional de los Derechos Humanos".
Bachiller en Derecho y Ciencia Política con la Tesis
"La problemática de la política exterior en
un contexto actual y análisis constitucional de la
política exterior del Perú". Ex Miembro del
Consejo de Facultad Derecho y Ciencia Política de la
Universidad de San
Martín de Porres (Período Mayo 2005 – Mayo
2006). Miembro Fundador del Movimiento Cultural "Ratio Iure".
Secigrista durante el período Enero – Noviembre de
2005 en la Academia Diplomática del Perú.
Asimismo, se desempeña como investigador en temas de
Derecho Internacional Público, Diplomacia social,
Política Exterior y Derechos
Humanos.- 1.- Álvarez Sabogal, Julio Alberto
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